常紅曉：中國農(nóng)房抵押貸款的困境

3月24日，中國央行網(wǎng)站公布了農(nóng)用地和農(nóng)民住房抵押貸款試點(diǎn)辦法。按該辦法，中國商業(yè)銀行可在天津市薊縣等59個縣（市、區(qū)）發(fā)放農(nóng)房抵押貸款。一旦農(nóng)民不能按時還款，銀行可依法處置農(nóng)民的住房及宅基地。

這是中國政府解決農(nóng)民融資難的新舉措。如果首批試點(diǎn)順利、改革能繼續(xù)推進(jìn)，中國將有望盤活兩億多畝的農(nóng)村宅基地，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的市場化交易，推動農(nóng)地的資本化，逐步消除在農(nóng)村推進(jìn)普惠金融的障礙。

該試點(diǎn)辦法明確，農(nóng)民抵押住房，必須擁有“其他長期穩(wěn)定居住場所”,并經(jīng)“所在集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意”，而且“宅基地使用權(quán)必須隨同住房一并抵押及處置”。同時，該辦法又對農(nóng)房處置“受讓人”有限制，試點(diǎn)能否有效推行，存在巨大的不確定性。

其中最大的懸念在于：該辦法第12條規(guī)定，農(nóng)房抵押權(quán)一旦實現(xiàn)，當(dāng)銀行處置農(nóng)房及宅基地時，受讓人“原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”。

此前，中國政府為了推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，已經(jīng)全國人大常委會授權(quán)在上述59個縣（市、區(qū)）暫停實施《土地管理法》《擔(dān)保法》中“宅基地不能抵押”的條款。那么，所謂“相關(guān)國務(wù)院規(guī)定”是什么呢？

最核心的政策就是十多年前一份國務(wù)院文件的規(guī)定：“城里人不能到農(nóng)村買宅基地”。2004年10月，中國國務(wù)院制定了“國發(fā)28號文”，其中明確提出：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”此后，相關(guān)國務(wù)院文件又多次重申該政策性規(guī)定。

如果嚴(yán)格執(zhí)行這條“國務(wù)院規(guī)定”，農(nóng)房抵押貸款就會很麻煩。按道理，農(nóng)民把住房抵押給銀行，一旦無法償還貸款，銀行就有權(quán)收回農(nóng)房及其宅基地。此后，商業(yè)銀行能否順利處置這些不動產(chǎn)，是銀行是否愿意發(fā)放“農(nóng)房貸”的關(guān)鍵。

但是，如果城市人不能購買農(nóng)民宅基地，那就意味著商業(yè)銀行無法處置作為抵押物的農(nóng)房及其宅基地。如果銀行無法處置農(nóng)民的抵押物，它就不愿給農(nóng)民發(fā)放貸款。或者即使發(fā)放，也會非常謹(jǐn)慎。這又會削弱農(nóng)房抵押試點(diǎn)的效果。

按中國現(xiàn)行法律，一戶農(nóng)民只能有一份宅基地；同時，農(nóng)民可在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓自有住房及宅基地。但是，當(dāng)一戶農(nóng)民購買了本村其他人的住房及宅基地時，他就會違背“農(nóng)戶只能有一份宅基地“的政策。這實在是太荒謬了。

這種類似“第二十二條軍規(guī)”的政策彰顯了中國農(nóng)村政策的混亂。含混不清和自相矛盾的政策造成了諸多問題：1978年以來，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城市通過征地和強(qiáng)拆大幅擴(kuò)張，數(shù)億農(nóng)民遷入城市，但農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。據(jù)中國土地部門此前統(tǒng)計，農(nóng)民宅基地總量已高達(dá)2.5億畝。

這2.5億畝宅基地，占中國耕地總量的八分之一，被稱為“沉睡的資本”，無法變現(xiàn)，無法交易。此次農(nóng)房抵押政策能否把它喚醒呢？答案是既可能，也不可能。所謂“可能”，就是指一些試點(diǎn)地區(qū)可能尋求變通措施。所謂“不可能”，就是說嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院上述政策，那么此次試點(diǎn)將毫無意義。

從商業(yè)銀行的角度看，會有變通的措施。比如，當(dāng)銀行處置抵押的農(nóng)房及宅基地時，城里人雖不能購買，但他可在該村內(nèi)委托另一戶農(nóng)民代其購買，解決身份合法性問題。此后，這個城里人再與購買人簽署相關(guān)協(xié)議，保障自己對該農(nóng)房和宅基地的相關(guān)權(quán)利。

但是，這樣做的風(fēng)險是，一旦代為購買的農(nóng)戶與實際購買人出現(xiàn)糾紛，就會陷入此前北京宋莊“畫家村”農(nóng)房交易的困境：因為城里人不能到農(nóng)村買宅基地，因此上述交易行為被判無效。由于銀行處置的農(nóng)房及宅基地產(chǎn)權(quán)只能登記在購買農(nóng)戶名下，真正購房的城里人將無法合法使用該不動產(chǎn)。

當(dāng)然，熟悉中國政策制定過程的人也會看到，上述試點(diǎn)辦法中對農(nóng)房受讓者的身份限制是“原則上”。既然是“原則上”，那就是說，各試點(diǎn)地區(qū)在執(zhí)行中可能會允許一定的靈活性，會允許一定的政策突破。其中，有一定的想象空間。

如此一來，則又造成改革試點(diǎn)的悖論：本來，改革試點(diǎn)是為了突破過時的法律和政策的束縛，但試點(diǎn)辦法卻要求維持現(xiàn)行政策。于是整個試點(diǎn)就會變成“雷區(qū)”，商業(yè)銀行、市縣主政者、農(nóng)民都深處其中，惴惴不安，不知何時這把“達(dá)摩克里斯之劍”會落到自己頭上。

這真是一筆糊涂賬，筆者不能不為之扼腕嘆息再三。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。