區(qū)域開發(fā)PPP項目起步 試驗擺脫土地財政

12月15日，國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達(dá)到329個。

從行業(yè)分布來看，簽約項目主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等單體項目領(lǐng)域。

“從PPP對城鎮(zhèn)建設(shè)的作用層面來分，可以分為城鎮(zhèn)（區(qū)域）整體開發(fā)運營PPP和單體項目PPP兩種，當(dāng)前普遍受到重視的是后者，”但在北京榮邦瑞明董事長李偉看來，前者應(yīng)當(dāng)受到更多的重視。

僅以融資金額粗略統(tǒng)計數(shù)字來看，在特定范圍的產(chǎn)業(yè)新城整體開發(fā)運營中，整體運營PPP所涉及的融資金額可以占到80%以上，而以單體項目PPP為主的開發(fā)模式中，融資金額則不足20%。

12月8日，秦皇島北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目確認(rèn)由華夏幸?；鶚I(yè)充當(dāng)供應(yīng)商。與過去單體項目運作模式不同，北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城項目相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，秦皇島北戴河產(chǎn)業(yè)新城PPP項目屬于區(qū)域開發(fā)類項目，創(chuàng)新采用了政府和社會資本合作綜合性模式運作，該模式帶有一定的試驗屬性，希望能為今后秦皇島市乃至河北省、全國范圍內(nèi)類似項目的PPP探索積累經(jīng)驗。

區(qū)域開發(fā)項目的PPP試驗

在北戴河新城之前，固安工業(yè)園區(qū)PPP項目作為區(qū)域性PPP項目便廣受關(guān)注，7月27日，發(fā)改委選取并公布了13個示范性PPP項目案例。其中的固安產(chǎn)業(yè)新城成首批PPP項目庫專欄中唯一新型城鎮(zhèn)化項目。

“固安產(chǎn)業(yè)新城已經(jīng)運作十幾年，彼時PPP模式還未有今天大熱，PPP模式的操作指引和規(guī)范也未建立。”為北戴河新城項目提供咨詢的北京榮邦瑞明總經(jīng)理陳民告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

相比固安，北戴河新區(qū)項目則是全國首個嚴(yán)格按照財政部PPP指導(dǎo)文件的流程要求，征求相關(guān)部門意見啟動采購程序形成的綜合體PPP項目。

相比單體項目，區(qū)域開發(fā)類PPP項目建設(shè)涉及范圍較廣，如何規(guī)范化的走完P(guān)PP程序，也是區(qū)域開發(fā)PPP項目執(zhí)行的難點及重點問題。

根據(jù)公開資料，北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城位于新區(qū)中部，是以高端休閑旅游為主導(dǎo)，以總部經(jīng)濟(jì)基地、教育培訓(xùn)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為支撐的生態(tài)型濱海特色功能區(qū)，占地約35平方公里。

“在受到委托后，我們按照財政部PPP指導(dǎo)文件的流程要求，協(xié)助完成了物有所值評價和財政承受能力論證，并編制了項目的《實施方案》，多方征求業(yè)內(nèi)專家意見，實施方案與項目協(xié)議審批通過后，啟動了采購程序，并最終確定華夏幸?；鶚I(yè)作為正式供應(yīng)商。”陳民介紹。

根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者多方采訪及獲取的協(xié)議文本信息顯示，在該類PPP項目中，社會資本提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營、維護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。

在陳民看來，該模式實現(xiàn)了諸多創(chuàng)新，首先便是支付層面的，“政府付費完全依賴項目區(qū)域內(nèi)自身所產(chǎn)生的新增財政收入，包括土地使用權(quán)出讓收入與稅收收入等，無需上級政府承擔(dān)付費義務(wù)，做到政府支付義務(wù)不外溢、不轉(zhuǎn)嫁”。

擺脫土地財政？

“在以往的區(qū)域綜合開發(fā)項目中，政府希望社會投資人承擔(dān)全方位的責(zé)任，容易造成政企雙方權(quán)利義務(wù)邊界不清晰，社會資本方承擔(dān)過多權(quán)責(zé)，”陳民如是告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

為理清邊界，陳民稱，這個項目明確了政府的委托范圍，委托范圍之外的工作內(nèi)容，社會資本禁止參與。對于一些可能涉及到政企雙方共同參與的項目明確了需在政府授權(quán)之下社會資本才可參與。

在北戴河新城的項目中，政企雙方的邊界已經(jīng)明細(xì)，社會資本具體提供的服務(wù)包括五個部分，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營、維護(hù)；公共設(shè)施中非營利性公益事業(yè)建設(shè)；土地整理投資；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)；其他咨詢服務(wù)。

以最敏感的土地整理為例，這被列為政府職能，社會資本只是投資行為，土地整理則是由政府主導(dǎo)完成相關(guān)事宜。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者查看該項目的投資回報設(shè)計發(fā)現(xiàn)，社會資本的主要利益點來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費，政府主要通過未來項目區(qū)新增稅收收入而非土地出讓收入支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費。

“也就是說，只有做大產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)稅基，擴(kuò)大稅收，社會資本方才能獲得該部分的回報，政府與社會資本的獲益是息息相關(guān)，這無疑將激勵社會資本利用其所掌握的資源盡力引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以增加稅收作為政企雙方的目標(biāo)，也將力推地方政府?dāng)[脫土地財政，”陳民介紹。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。